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España: Sistema parlamentario: Las Cortes Generales

El bicameralismo.

• El sistema electoral español. Fue diseñado por Adolfo Suárez para las elecciones de 1977 en base a la proporcionalidad (muy limitada o con elementos “correctores”) para el Congreso y la mayoría para el Senado (debe tenerse en cuenta que si bien hoy la preeminencia del Congreso sobre el Senado es clara, en aquellos tiempo no, eran muy similares a nivel de competencia).

En lo fundamental, el actual sistema electoral (LOPJ de 1985), ha mantenido el diseñado en 1977.

• Funciones del sistema electoral

• Función de producir representatividad (el sistema electoral es un instrumento que permite representar las preferencias del electorado en el Parlamento). Los sistemas proporcionales son los que más favorecen la representatividad dada la finalidad del Parlamento de ser efectivamente la voluntad popular, el espejo de la sociedad.

• Función de producir gobernabilidad. El sistema electoral transforma las preferencias de los ciudadanos en escaños. A partir de ahí y, en base al juego de las mayorías se decidirá quienes tienen el poder ejecutivo. En los sistema mayoritarios, la función de producir gobernabilidad es la función preeminente (sacrifican representatividad para garantizar un gobierno estable, fuerte, el sistema británico.

• Función de producir legitimidad. En una democracia se aceptan las decisiones de los que mandan, elegidos por el pueblo a través del sistema electoral. El sistema electoral es clave para cualquier sistema democrático.

El Congreso de Diputados.

• Elementos del sistema electoral para el Congreso de los Diputados.
  • La circunscripción electoral (o distrito electoral). La circunscripción es de base territorial. En España es la provincia, si bien existen estados en los cuales, la circunscripción no tienen una base territorial, sino personal (en Portugal se reservan unos escaños para los emigrantes que eligen directamente a sus representantes).

• • La desigual distribución de la población española según las provincias. Incide directamente en la operación de prorrateo (indica la distribución de escaños que deben ser elegidos en cada una de las provincias y que es el incremento que introduce una distorsión de las proporcionalidades del sistema electoral español).

El prorrateo consiste en decidir ¿cuántos diputados de los 350 del Congreso, se deben asignar a cada provincia?, en base a dos criterios: atribución de un mínimo de dos diputados por provincia y el resto, hasta los 350, en función de la población de cada una de las provincias (es decir, 102 diputados procedente de los dos pro provincias mas uno por Ceuta y otro por Melilla y 248 diputados repartidos en función de la población, por ejemplo a Madrid y Barcelona le corresponde 30 y a otras provincias 3)

La media de las circunscripciones es de 6,7 diputados (en 38 de las 527 o menos diputados, lo que dificulta el funcionamiento de la le d’Hunt en temas de proporcionalidad). Es decir, el voto de cada ciudadano tiene un valor diferente en función de la provincia en la que ejerza su derecho al voto, así para Barcelona es preciso 140.000 votos y para Soria circunscripciones electorales se eligen muchos menos.

• • Existencia de una barrera electoral del 3% de los votos válidos. Solo pueden entrar en el reparto de escaños, las fuerzas políticas que, en aquella provincia hayan superado el 3% de los votos válidos (el objeto es evitar una fragmentación excesiva del arco parlamentario). En la practica, este listón, solo es válido para Madrid y Barcelona dado que en el resto de las provincias, al existir pocos escaños para repartir, superar el 3% no garantiza tener ningún escaño. En las elecciones municipales la barrera es del 5% de los votos válidos (votos válidos = votos emitidos en favor de una candidatura + votos en blanco).

• • La Ley d’Hont como fórmula.Es una fórmula que tiene un efecto poco proporcional cuando se reparte pocos escaños y tiende a favorecer a los partidos mayoritarios.

• • La forma de voto.Se optó por listas cerradas y bloqueadas (los partidos políticos deciden el orden de los candidatos. Los ciudadanos no pueden cambiar ese orden). En el Senado son litas abiertas. El objetivo era la de fortalecer los partidos políticos que estaban en un momento en el que empezaban (eso dicen).

El Senado.

• Elección y formación del Senado. (artículo 69)

1. 1. El Senado es la Cámara de representación territorial.
   2. En cada provincia se elegirán cuatro senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los volantes de cada una de ellas, en los términos que señale una Ley orgánica.
   3. En las provincias insulares, cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una circunscripción a efectos de elección de senadores, correspondiendo tres a cada una de las islas mayores -Gran Canaria, Mallorca y Tenerife- y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma.
   4. Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de ellas dos senadores.
   5. Las Comunidades Autónomas designarán además un Senador y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. La designación corresponderá a la Asamblea Legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional
   6. El Senado es elegido por cuatro años. El mandato de los senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara

Los Reglamentos parlamentarios

Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos y los reforma tras una votación final sobre su totalidad que requerirá la mayoría absoluta. Tienen pues, el mismo rango de hecho que las leyes orgánicas (aunque formalmente no lo sean), en cuanto al amplio acuerdo que requieren.

La CE destaca la importancia normativa de los Reglamentos parlamentarios cuando establece que las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente para poder adoptar acuerdos (artículo 79.1) y en la citada disposición sobre las reuniones de parlamentarios, en las que no podrán ejercer sus funciones ni vincular a la Cámaras si no ha mediado convocatoria reglamentaria (artículo 67.3).

La CE pese al principio de autonomía reglamentaria, impone a los reglamentos de las Cámaras algunas disposiciones, como son la de que el Congreso arbitre un procedimiento especial y sumario para la convalidación o derogación de los Decretos-leyes (artículo 86.2) o de que la tramitación de las proposiciones de ley se regule por los reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de Ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa de las Cortes o de las Asambleas de las CCAA: asimismo el artículo 111.1 ordena que los reglamentos establezcan un tiempo mínimo semanal para que las Cámaras puedan someter a interpelaciones y preguntas al Gobierno o cada uno de sus miembros. En fin, las sesiones conjuntas de ambas Cámaras habrán de regirse por un Reglamento de las Cortes Generales, aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara (artículo 72.2).

El Reglamento para el Congreso fue aprobado el 10 de febrero de 1982 y para el Senado el 26 de mayo de 1982.

Sobre la naturaleza jurídica de los reglamentos parlamentarios, decir que estos son un producto normativo del poder legislativo que contiene normas jurídicas substantivas y relevantes más allá de las Cámaras, lo cual implica que su constitucionalidad debe ser controlada como cualquier otra norma. El artículo 27.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, afirma que los reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales, así como los de las Asambleas legislativas de las CCAA, pueden ser declarados inconstitucionales.

Organización y funcionamiento de las Cámaras.

• Organización. Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas.

• Los Presidentes. Los Presidentes del Congreso y del Senado ejercen en nombre de su Cámara respectiva, todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de su sede.

Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso (no existe por tanto la figura de Presidente de las Cortes), otorgándose de esta manera la preeminencia del Congreso sobre el Senado a los efectos de la presidencia en las sesiones conjuntas.

Según el artículo 32.2 del Reglamento del Congreso, cuando el Presidente, en ejercicio de su función interpretadora y supletoria del reglamento, se proponga dictar una resolución de carácter general, deberá mediar el parecer favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces, con lo cual deja de ser absoluto el poder que anteriormente tenía en esta materia.

• La Mesa. Ostenta la representación colegiada de la Cámara y es el órgano rector. Bajo la autoridad y dirección del Presidente, la Mesa dirige y ordena los trabajos de la Cámara respectiva. Por tal razón está formada por representantes de todas las fuerzas políticas, o al menos por las más importantes.

Entre las competencias que le asigna el Reglamento del Congreso tenemos: elaborar el proyecto de presupuesto, programar las líneas generales de actuación parlamentaria, fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones (previa audiencia de la Junta de Portavoces) y la presunción de que corresponde a dicho órgano las funciones que no estén atribuidas a un órgano específico de la Cámara.

• La Junta de Portavoces. Está compuesta por los de los grupos parlamentarios (que, en el Congreso, pueden estar acompañados por otros miembros de su grupo) y el Presidente de la Cámara, pudiendo el Gobierno enviar un representante a la reunión, la cual es convocada por el Presidente o a iniciativa de 2 Grupos Parlamentarios o de la quita aparte de los miembros de la Cámara.

Se trata de hecho de un órgano decisorio del Congreso y de Senado para los casos conflictivos, ya que, mediante el voto ponderado de sus miembros, proporcional a los escaños de cada grupo, representa la voluntad real de la Cámara.

En cuanto a sus competencias más importantes destacan: la ordenación de los trabajaos parlamentarios, los criterios que contribuyen a ordenar y facilitar los debates y, en el caso del Congreso, la fijación del Orden del Día del Pleno y de las Comisiones de acuerdo con el Presidente y con el voto ponderado si en tal caso fuese necesario.

Las Cámaras se organizan en Comisiones, en Pleno y en Diputación Permanente.

• Las Comisiones parlamentarias.

La CE prevé tres tipos de comisiones parlamentarias:

• • Comisiones Legislativas Permanentes (artículo 75.2 y 3). En ellas delega el Pleno de la Cámara, la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley excepto cuando se refieran a la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de Ley que haya sido objeto de esta delegación.
  • Comisiones de Investigación (artículo 76.1 y 2). Pueden ser nombradas pro cada una de las Cámaras o por ambas conjuntamente, sobre cualquier asunto de interés público, cuyas conclusiones no son vinculantes para los Tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de la comunicación al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas. Será obligatorio comparecer ante ellas por acuerdo de las Cámaras, pudiendo sancionarse el incumplimiento de esta obligación.
  • Comisiones mixtas paritarias para poner de acuerdo al Congreso y al Senado. Estas Comisiones han de resolver sobre dos grandes tipos de cuestiones:
    • Las decisiones que las Cortes haya de adoptar conjuntamente para:
      • Autorizar al Rey para firmar determinados Tratados o Convenios (art. 94.1).
      • Autorizar a las CCAA acuerdos de cooperación entre sí no previstos estatutariamente (art. 145.2).
      • Distribuir los recursos del Fondo de Compensación entre las CCAA y provincias, en su caso (art. 158.2).
      • El acuerdo entre el Congreso y el Senado respecto a un proyecto de reforma constitucional (art. 167.1).

• El Pleno. El Pleno de cada Cámara actúa en sesiones públicas, salvo acuerdo en contrario, adoptado por la mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento.

• La Diputación permanente (artículo 78). Cada Cámara tiene una y está compuesta como mínimo por 21 miembros, que representan a los Grupos Parlamentarios, en proporción a su importancia numérica, y está presidida por el Presidente de la Cámara respectiva. Expirado el mandato de la Cámara o en el caso de disolución de la misma, la Diputación Permanente sigue ejerciendo las funciones de ésta hasta la constitución de la nueva.

Funcionamiento de las Cámaras

• Períodos de sesiones y sesiones extraordinarias.

Las Cámaras se reunirán anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio (art. 73.1).

Las Cámaras podrán reunirse en sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Las sesiones extraordinarias deberán convocarse sobre un orden del día determinado y serán clausuradas una vez que éste haya sido agotado. (art. 73.2)

• El orden del día.

No está regulado en la CE y son los Reglamentos quienes lo hacen.

• Adopción de acuerdos (art. 79).

Los requisitos generales para la adopción de acuerdos válidos son, según el artículo 79:

• • Convocatoria reglamentaria de la reunión de la Cámara.
  • Asistencia de la mayoría de la Cámara.
  • Aprobación de los acuerdos por la mayoría de los miembros presentes (mayoría simple).
  • Votación personal indelegable.

En diversos artículos de la CE se especifica el quórum preciso para adoptar acuerdos válidos en determinados casos y, el mismo artículo 79.2, reconoce que pueden exigirse otras mayorías especiales en la CE, en las leyes orgánicas o en los Reglamentos de las Cámaras.

Los grupos parlamentarios.

Las Cámaras funcionan merced a la actividad de los Grupos Parlamentarios, aludidos por la CE al referirse a la Diputación Permanente. Las funciones de hecho de los Grupos Parlamentarios, son coordinar las actividades de sus miembros y permitir un mejor control sobre ellos por parte de los dirigentes de sus partidos respectivos. Las funciones jurídicas consisten en contribuir a formar las Mesas de las Cámaras, las Juntas de Portavoces, las Comisiones Parlamentarias y las Diputaciones Permanentes, así como ejercer la iniciativa legislativa y, en general, formar la voluntad de las Cámaras. Los grupos desempeñan un papel importante en la atribución de turnos de palabra y en el derecho de enmienda.

El Reglamento del Congreso de 10 de febrero de 1982 prescribe que los Grupos Parlamentarios se constituyan durante los 5 días siguientes de la sesión constitutiva de la Cámara e introduce la figura del “diputado asociado” que es aquel que, sin ser miembro de ningún grupo originario, se asocia dentro del citado plazo, a alguno de los existentes, siempre que cuente con la aceptación del portavoz del grupo. De acuerdo con el Reglamento, pueden constituir Grupo Parlamentario 15 Diputados aunque también pueden crearlo las formaciones políticas que, sin alcanzar el mínimo de 15, reúnan al menos 5 Diputados y hayan obtenido el 15% de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieran presentado candidatura o bien el 5% de los votos emitidos en el conjunto de España. Se trata de posibilitar la posibilidad de formar Grupo propio a los partidos de ámbito regional o nacional suficientemente representativos en su área de actuación y de influencia en la vida política española.

Por otra parte, queda prohibido constituir Grupo Parlamentario propio a diputados que pertenezcan a un mismo partido o a formaciones políticas que, ante el electorado, no se hayan enfrentado en los comicios.

Si un diputado abandona su grupo durante el periodo de sesiones, queda adscrito al Grupo Mixto por todo cuanto quede del período, si bien se puede incorporar a otra grupo distinto en los 5 primeros días del periodo de sesiones siguiente.

Los grupos constituidos no desaparecen mientras cuenten con la mitad de los miembros necesarios para constituirse, lo cual supone que, en el caso más corriente, bastarán 8 diputados para que un grupo siga existiendo.

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